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山巅野炊的博客

野炊山颠,痛饮林下,孩子们的欢笑合着野鸡的鸣叫惊断我石上午觉。

 
 
 

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社会矛盾积累到一定程度,只是在体制内寻找解决问题的办法往往是相当困难的。不识庐山真面目,只缘身在庐山中。而一旦跳到山门外,便会有柳暗花明又一春的境地。孙中山、毛泽东不同于维新派,他们在旧体制外找到了救国的道路,打破旧世界,建立新中国。邓小平也是在计划经济的旧体制外,找到了富民、富国的道路。相反的例子:始于2007年底的山东省素质教育改革,遇到了强大的阻力,面临反弹的困境。因此,在现有体制外寻找解决教育问题的办法,就成为了我和伙伴们思考和实践的方向。

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中国高技术产业为何赶超美国? ——“五大政策”合力综合分析框架(胡鞍钢)  

2017-06-15 16:11:22|  分类: 好文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    中国高技术产业为何赶超美国?
     ——“五大政策”合力综合分析框架     胡鞍钢 程文银
    中国高技术产业为何赶超美国? ——“五大政策”合力综合分析框架1 胡鞍钢 程文银 (清华大学国情研究院 清华大学公共管理学院 北京 100084) [摘要] 三十年来中国高技术产业飞速发展并成功超越美国,其背后原因为何?除了与 美国一样的市场之手以外,中国对高技术产业政策集这一政府之手的恰当运用非常关键,它 不是单一产业政策,而是包含产业政策、竞争政策、创新政策、开放政策、绿色政策等在内 的产业政策集。这五大政策之间的协调及其与产业发展起步、追赶、超越三阶段的互动成为 高技术产业政策集成功的关键,府际政策协调也为产业政策集的成功执行提供了保障。从政 策目标到政策手段,从政策制定到政策执行,形成了一个较为完整政策框架,合力共同推动 高技术产业健康快速发展。 [关键词] 高技术产业;产业政策集;政策框架;产业周期;政策合力 

一、引言:从产业政策到产业政策集 20 世纪 80 年代中,中国高技术产业开始起步,经过 30 年的发展,从无到有、从小到 大、从大到强,进而超过美国。2000-2015 年,中国高技术产业增加值占世界比重从 3.16% 提升至 29.08%,成功超越美国(为 28.94%),成为世界最大高技术产业国。 2 为什么中国高技术产业能够超越美国?众所周知,美国是一个典型的自由市场经济,中 国常常被视为非市场经济,政府过度干预市场,多次引发关于产业政策的大辩论,尤其是林 毅夫与张维迎的论战,将其辩论推向高潮。他们之争实际上回到了上世纪 30 年代凯恩斯与 哈耶克的论战,其核心依旧是政府与市场的作用之争。由于缺乏对产业政策概念的清晰认识, 其论争常易陷入无谓循环。 
从机会成本的视角来看,如果完全模仿美国的市场之手,而忽视政府之手的作用,则最 好也就是亦步亦趋,根本不可能超越美国,因为中国的市场机制现阶段尚不如美国完善,也 不发达。这就是为什么中国需要两只手,既要尊重市场规律,充分发挥市场在政府配置中的 决定性作用,又要全面实行市场友好的产业政策集,更好发挥政府作用。 本文提出,真正促进产业发展的是一组产业政策集(Industrial Policy Set),就不是 单一产业政策。将产业政策集界定为:政府为弥补市场失灵,顺应产业发展规律变化,干预 产业经济活动的一套独立系统的、相互协调的政策组合。它有四个具体含义:首先,它是一 个政策集,包括产业政策、竞争政策、创新政策、开放政策、绿色政策等,且不同政策之间 相互协调、相互促进,形成合力。其次,产业政策集的功能在于促进市场发展,弥补市场失
灵,更好发挥市场决定性作用;再次,产业政策集顺应产业发展规律(如生命周期),适应 产业发展阶段,如起步阶段、追赶阶段、超越阶段,需要不同政策组合;最后,产业政策集 是一套独立系统的政策,普遍的国家干预不等同于产业政策集。4 笼统地谈产业政策或产业政策集是否有效无助于解决实际问题,必须结合特定产业,具 体问题具体分析。5笔者特别选择中国高技术产业这一具体产业作为实证案例,6根据产业政 策集这一核心概念,通过分析政府有形之手如何为市场这一无形之手提供更好的产业发展政 策框架,本文旨在解释为何中国高技术产业能够赶超美国这一主题。全文分为七个部分:第 一部分提出从单一产业政策到产业政策集的命题。第二部分用产业增加值和产品出口增加值 口径来分析中国高技术产业对美国的赶超。第三部分用五类指标(增长、竞争、创新、开放、 绿色)实证研究中国高技术产业发展阶段(起步、追赶、超越阶段)的变化。第四部分研究 中国高技术产业政策周期,并探讨其与产业发展周期的互动关系。第五部分对高技术产业政 策集如何发挥合力作用进行分析。第六部分构建“五大政策”合力综合分析框架,全面解释 中国高技术产业赶超美国的政策原因。第七部分给出本文结论。 

二、中国高技术产业对美国的赶超7 新中国成立后出台了一些促进新兴工业部门发展的政策,但并没有专门针对高技术产 业实施系统的发展政策,除航天、核能等部门具备一定产业化能力外,大多高技术领域基 本处于空白状态。1986 年 3 月启动《国家高技术研究发展计划》(“863”计划),正式拉 开高技术研发的序幕,随后陆续颁布了一系列促进高技术产业发展的政策。 本文以美国为赶超对象,设计了赶超系数,即中国主要指标相对于美国的百分比,来表 征中国相对美国的高技术产业发展水平。由于涉及到中美两国比较,笔者采用了美国国家科 学基金会的数据。在产业政策集的扶持下,经过十五年的发展,中国高技术产业从无到有, 按 2010 年不变美元价格计算,到 2000 年产业增加值占世界比重已达到 3.16%,产品出口增 加值占世界比重更是高达 8.33%。进入新世纪,中国高技术产业从小到大,其发展呈现加速 追赶之势,2000-2010 年,中国和美国高技术产业增加值占世界比重年平均增长率分别为 18.95%和-1.83%,2010 年中国对美国的追赶系数达到 57.1%,完成一半的赶超,高技术产品 出口增加值赶超系数更是从不到一半猛增至近两倍;2010 年之后,中国高技术产业从大到 强,中国高技术产业增加值占世界比重继续上升 11.16 个百分点,美国则下降 2.44 个百分 点,仅用五年时间,完成了剩下一半的赶超,到 2015 年产业增加值已超过美国。总之,中 国不仅成为世界高技术产品市场的主导者,而且在全球高技术产品价值链中呈上升趋势。
三、中国高技术产业发展周期 
  制定适当目标是健全产业政策的第一个先决条件(波特,2012),在讨论高技术产业政 策集之前,笔者先分别从增长、竞争、创新、开放、绿色等五个方面目标来对 20 年来中国 高技术产业发展进行综合评估,并将高技术产业发展状况与整个制造业进行对比。高技术产 业从 1986 年便已开始,但鉴于数据可得性,本文主要分析 1995 年以后的高技术产业发展情 况。总体而言,中国高技术产业发展呈现五年一个新台阶的特征,大体可为三个阶段:起步 阶段(2000 年之前)、追赶阶段(2000-2010 年)、超越阶段(2010 年之后)。这与中国高技 术产业对美国赶超的阶段变化也是一致的。为节省篇幅,笔者将变化趋势相同的指标放在一 起分析。 
(一)竞争指标 首先分析竞争指标,这是因为相比于其他指标而言,竞争是衡量市场化程度的最直接指 标。本文用高技术产业中非国有企业占比来衡量产业竞争程度,并选用企业数量、主营业务 收入、就业、利润等具体指标。整体来看,国企数量呈现绝对下降趋势,这 20 年间减少了 近 70%的国企,非国企数量占比提高了 20 多个百分点。此外,无论从就业、主营业务收入 还是从利润角度看,非国企占比均出现很大幅度增加。尤其是非国企对就业贡献增长最为明 显,样本期间非国企就业占比翻了一倍有余。竞争政策已开始发挥作用。 

(二)增长与绿色指标 产业政策最直接的目标是促进增长,包括产出增长、就业与税收增长。由于高技术产业 增加值数据不完整,笔者使用利润衡量产业增长;用利税总额减去利润总额得到税收。绿色 指标用能耗强度和碳排放衡量。根据历年《中国能源统计年鉴》提供的各行业能耗数据计算 高技术产业的能耗情况,将各类常用能源统一折算成标准煤,具体折算系数参照《综合能耗 计算通则》GBT2589-2008。随后计算高技术产业的碳排放情况,平均低位发热量参照历年《中 国能源统计年鉴》,有效二氧化碳排放因子参照《2006 年 IPCC 国家温室气体清单指南》。 整体上看,在中国制造业飞速发展的这 20 年间,高技术产业依旧能够在利润、税收等 各方面超越制造业整体水平,且呈加速超越之势,这意味着产业政策效果较为明显。高技术 产业能耗与碳排放整体呈现快速下降之势,且远快于制造业,样本期间,高技术产业与制造 业能耗强度之比下降了近一半,碳排放强度之比下降了近三分之一。这说明高技术产业绿色 政策效果显著。
(三)创新与开放指标 本文用专利申请数和有效专利发明数衡量创新,用出口交货值衡量开放。整体来看,两 个创新指标均呈现快速增长,年均增长率分别高达 29.90%和 36.26%;二者占制造业比重也 是持续攀升,其中 2015 年高技术产业有效发明专利数已占到整个制造业的半壁江山。出口 呈逐年上升趋势,年均增长率高达 22.25%,2015 年高技术产业对出口的贡献也将近占整个 制造业出口的一半。高技术产业创新政策与开放政策效果也很明显。
(四)发展周期分析 
前面对各指标整体情况进行了简要阐述,下面进一步分阶段进行分析(如图 1)。这里 主要用高技术产业各项指标占制造业比重为例进行说明。增长和绿色指标均呈现趋势 1 的 特征,即起步阶段快速上升;追赶阶段趋稳甚至略有下降;超越阶段再次上升,但上升速度 低于起步阶段。增长与绿色指标的同步变化趋势表明,中国高技术产业从一开始便处在环境 库兹涅茨曲线的右边。Carraro(1996)与 Bezdek et al(2008)等研究均表明,恰当的绿 色政策不会对增长和就业产生负面影响,反而会带来就业与环保的“双重红利”。创新和出 口指标均呈现趋势 2 的特征,即起步阶段呈一定上升速度;追赶阶段呈现爆发式增长;超越 阶段继续上升,但增速低于前两个阶段。这说明,一方面,中国高技术产业的开放推动了该 产业的创新,不仅表现在模仿创新阶段,也表现在自主创新阶段;另一方面,该产业的创新 也促进了其开放,中国高技术产业的发展只会有利于全世界。实际上,中国高技术产业创新 经历了从封闭式自主研发到模仿创新再到开放式自主创新的过程,创新程度与开放程度是相 辅相成、齐头并进的。这与智强等(2013)的结论较为相似。竞争指标呈现趋势 3 的特征, 即起步阶段竞争程度下降;在追赶阶段迅速增强;在超越阶段进一步增强,但增速有所放缓, 这意味着中国高技术产业已进入竞争程度不断强化的轨道。较为突出的是,在超越阶段,各 项指标均表现出上升趋势,进而全方位超越美国
   四、高技术产业政策周期及其与发展周期的联动 与产业发展周期类似,五大政策的演进也具有非常明显的周期性特征。实际上,产业 发展与产业政策集之间的关系就是生产力与生产关系原理在产业上的运用。一方面,产业 发展推动着产业政策集的演变,产业政策集应顺应着产业发展规律的变化;另一方面,产 业政策集的实施又会促进产业发展,但如果产业政策集没有顺应产业发展阶段而作出相应 调整,很可能会制约产业的进一步发展。 余明桂等(2016)利用五年规划分析了创新政策的效果,笔者进一步通过分析五年规 划中高技术产业政策集演变来捕捉该产业高速发展的动力。表 5 给出了五大政策在高技术 产业不同发展阶段采取的具体形式,在产业发展每一阶段,这五大政策都有相应的表现形 态与之相适应。因此,产业政策之争的重点应该是讨论如何根据不同发展阶段调整产业政 策集的具体形式,而 不是简单谈论是否需要产业政策的问题。 接下来对五大政策演进逻辑做具体分析。首先,产业政策目标范围不断扩大,从特定产 业到整个产业群体,再到产业之外的延伸服务或产业链。其次,竞争政策从单纯地强调市场 机制和公平竞争中脱胎出来。从抽象谈发挥市场机制作用到支持非国企与中小企业发展等具 体措施,再到破除地方和部门保护,最后明确提出实行竞争政策,并出台具体措施,如完善 公平竞争规则和公平竞争审查制度。再次,创新政策的演变存在三条主线:从封闭式自主研 发到模仿创新再到自主创新;从个别创新到全民创新;从直接支持具体企业或产业创新活动 到构建普惠性创新支持政策体系。又次,开放政策经历了从不开放到开放,再到全面开放的 过程,开放范围不断扩大,开放程度不断深化,开放质量不断提升。从进口为主到不断鼓励 出口,再到“引进来”与“走出去”相结合;从对内开放到对内对外同时开放,充分利用国 内国际两个市场。从开放数量增加到注重提升贸易价值链、利用外资和对外投资水平。最后, 绿色政策也经历了从“无位”到“有位”,从“副位”到“主位”的转变过程。上世纪 70、 80 年代,资源节约与环境保护仍未得到足够重视。90 年代后进入可持续发展阶段,我党开 始从全局范围认识到生态文明建设与国家全面发展密不可分。“十二五”之后进入绿色发展阶段,这是对黑色发展的深刻批判和根本性决裂,同时也继承并超越了可持续发展,从不给 后人留下遗憾或后遗症发展到为后人“乘凉”而主动“种树”。 就五大政策在不同发展阶段相对地位而言。在产业发展起步阶段,产业政策的地位至 关重要;进入追赶阶段之后,竞争政策与创新政策的作用就渐渐凸显;进入超越阶段,开 放政策和绿色政策逐渐占取主导地位。随着中国经济发展水平的不断提升与市场经济体制 的不断完善,五大政策的具体形式会相应作出一些调整,但五大政策的相对地位变化较为 稳定。 表 5 五大政策的阶段性特征(1996-2020) 政策 集 起步阶段:“九五” (1996-2000) 追赶阶段:“十五”、“十一 五”(2001-2010) 超越阶段:“十二五”、“十三五”(2011-2020) 产业 政策 支柱产业确定优先目标, 择优扶持。 有重点地发展,形成高技术产业 群体优势。 做强做大高技术产业,把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支 柱性产业,占 GDP 比重 2015 年达到 8%,2020 年达到 15%(预期性目 标);发展高技术延伸服务。 竞争 政策 市场机制和宏观调控结 合,发展高技术产业。 经济手段促进产业发展;鼓励发 展多种所有制的创新型中小企 业;严禁地方分割和部门保护。 政府创造良好的政策环境;健全竞争政策,完善市场竞争规则,实 施公平竞争审查制度;促进竞争功能,构建有利于新技术、新产 品、新业态发展的准入条件。 创新 政策 在有利于我国经济发展和 可跨越的技术层次上,开 展高技术研究开发工作 加强先进信息技术的引进、消化 吸收和创新;推进自主创新成果 产业化 在战略高技术领域新建若干国家科技基础条件平台;大众创业万众 创新,构建普惠性创新支持政策体系;充分发挥新兴产业创业投资 引导基金作用,重点支持初创期创新型企业发展。 开放 政策 适当提高高技术产品进口 比重 做好加入 WTO 的准备;支持自主 性高技术产品出口。 面向国内国际两个市场;加快对外贸易优化升级;提升利用外资和 对外投资水平;推动产品、技术、服务的全产业链出口;鼓励跨境 电子商务等新型贸易方式;完善进口促进政策。 绿色 政策 明确提出实施可持续发展 战略 提出一系列可持续发展量化指 标。 将绿色发展作为加快转变经济发展方式的重要着力点;作为“五大 发展”的基础性问题;降低单位 GDP 能耗、单位 GDP 二氧化碳排放 量、主要污染物排放总量减少等。 注:个别规划或政策没有专门针对高技术产业的论述,笔者采用适用于所有产业的表述替代。 资料来源:“九五”-“十三五”规划纲要;国家发改委编写《“十二五”规划纲要辅导读本》;国家发改委 编写《“十三五”规划纲要辅导读本》。
 
    五、高技术产业政策合力 (一)五大政策之间的合力 “五大政策”是一个相互依赖、相互促进的政策体系,必须明确各自地位才能相互协调 合力发挥作用。具体而言,产业政策是起点、竞争政策是基础、创新政策是动力、开放政策 是依托、绿色政策是导向。 在高技术产业发展初期,国务院于 1991 年发布《国家高新技术产业开发区高新技术企 业认定条件和办法(国发[1991]12 号)》,通过选择性产业政策,即政府保护幼稚产业或扶 持主导产业,同时抑制另一些产业,将建立生产能力放在第一位,这有其必要性与合理性: 利用有限资金重点扶持,可提高政府资金使用效率,政府优先发展的重点产业也会带动更多 民间投资;在市场体制不完善的情况下,有助于避免无序竞争或过度竞争;高技术产业具有 很强的正外部性,有选择性地扶持其发展,可带动整个经济的起飞。
   当市场体系较为完善之后,政府主动挑选赢家的行为就会妨碍企业间公平竞争,增加制 度性交易成本;而由于市场失灵的存在,单靠市场自发力量很难实现公平竞争。为此,适当 竞争政策成为必要,8这也为产业政策、创新政策与开放政策奠定了基础:优胜劣汰机制为提 升整个产业竞争力奠定了基础,进一步巩固产业政策实施成果;外在竞争压力为企业进行创 新活动提供了内在动力,为创新政策提供了基础;竞争要求打破地区之间以及国家之间市场 壁垒,这也是对内对外开放的题中应有之义。 由于地方政府首要目标是税收和就业,对企业的补贴也大多投入在支持产量扩张上,没 有很强动力推动创新;而对企业来说,由于技术开发初期投入较高,且存在较大风险和外部 性,也没太多动力进行技术革新。9因此,虽然创新主体是企业,但政府的创新政策也同样重 要。10创新是引领发展的第一动力,创新政策应成为其他政策的“执牛耳”:产业政策的实 行应以是否有利于创新为出发点;竞争政策也是为了更好地激发企业创新活力; 11开放政策 则更是打开了全球创新竞赛之门。通过创新政策的实施,加快实现由创新追赶型向创新引领 型的转变。 选择性产业政策或多或少沿袭着重商主义传统,然而当企业发展到一定程度,产业化、 规模化与国际化就成为其下一个发展方向,这就要求对内对外开放。尤其此次金融危机之后, 发达国家贸易保护主义抬头,开放政策越显必要。12开放政策为其他政策作用的发挥提供重 要依托:首先,通过产业链整合、规模化生产及国际化发展可进一步促进产业增长,提高产 业政策效果。其次,开放政策为不同行业、地区或国家之间的企业相互竞争提供重要保障, 更好地实现竞争政策目标。最后,实行开放政策,让不同地区和国家的企业在科学研究与技 术研发上相互学习、相互竞赛,有利于充分挖掘企业创新潜力,提升创新能力。 政府的 GDP(国内生产总值)目标与企业的利润最大化动机常常让绿色发展被边缘化, 而工业化进程的加快让资源环境问题逐渐成为制约经济发展的瓶颈,而环境外部性又让市场 机制作用很难有效发挥。因此,绿色政策的实施显得极为迫切。 13绿色已成为产业发展的主 题色,绿色政策应作为其他政策的向导:产业政策所扶持的产业应更多偏向节能环保产业, 并优化生态产业空间布局;在竞争方面,将碳排放等绿色指标也作为产品纳入市场交易,让 企业公平竞争碳排放权,让企业、社会组织、个体全民参与绿色建设;在创新方面,更多鼓 励节能减排技术的开发与应用;在开放方面,通过加强各国在资源节约与环境保护方面的交 流与合作,共同应对全球气候问题,保护和修复自然生态系统。 
   
(二)府际合力 五大政策之间的协调仅涉及政府与市场间的关系,更多是停留在政策制定层面。然而 五大政策作用的有效发挥还有赖于政府内部不同部门之间的协调,包括中央与地方政府的 关系及地方政府之间的协调,这是产业政策有效执行的组织保障。(綦良群,2005) 中国央地关系一直处于变动之中,从 1950 年到 1994 年间就改革了 17 次,1994 年分税 制改革后基本进入“新常态”,在试错过程中进行微调。中央与地方形成合力需解决两个不 对称性:首先是信息不对称,包括地方不了解中央意图,中央不了解地方实情。中国已分别 发展出两种有效解决办法,一是信息沟通机制,如中央经济工作会议、全国高新技术发展及 产业化工作会议等。二是在宏观调控体系中分区把握,在过去分类指导的基础上出现了分区 指导,特别是从过去的“四大板块”到今天的“三大战略”。其次是权力不对称,容易让地 方政府丧失执行中央政策的激励和能力。中国集权与分权的有效结合很好地解决了这个问 题。中国在人事权上较为集中,官员晋升为地方政府实现中央目标提供了很强的激励。中国 地方政府在经济发展方面的权力非常之大,14这为地方政府实现中央目标进一步提供了能力 保障。 地方政府之间的协调在产业政策集执行方面也尤为重要,中国主要有两套机制来解决这 一问题。首先是竞争机制,这需要两个前提,一是竞争目标明确,由于人事权的集中,地方 政府竞争目标大多与中央要求的目标一致;二是竞争主体具有可比性,由于中国实行的是 “大而全小而全”的制度,各地方政府都具有相对独立而完整的经济体系,因而可以形成较 为激烈的省域竞争甚至县域竞争。其次是学习机制,中国实行的地区试验就是典型的学习机 制,中国高新技术产业开发区的建设就是先在北京开始试验,成功之后逐渐向全国推广。然 而除了执行中央政府的政策试验之外,地方政府还是实践创新者,地方会自发创造一些新的 成功经验供其他地方学习。

   六、“五大政策”合力的综合分析框架 严格意义的产业政策出现在二战后,日本为战后重建对产业发展进行广泛而深入的干预, 这一阶段的政策属于选择性产业政策。然而到了 80 年代,日本产业政策开始饱受诟病,遏 制竞争、妨碍创新、贸易保护、破坏生态等问题日益凸显。随后学界发展出功能性产业政策 的概念,即政府通过加强各种基础设施建设,维护公平竞争,使市场功能得到充分发挥。16 然而,创新政策、开放政策、绿色政策等依旧没有得到理论界足够重视。 通过研究近 20 年中国高技术产业发展及其追赶美国的过程发现,中国高技术产业政策 集实际上遵循着 “五大政策”合力的综合框架:有明确的政策目标(即五大目标),有明确 的政策手段(即五大政策),充分考虑政策目标与手段之间的互动(即产业发展周期与产业 政策周期的联动)。更为重要的是,将政策冲突转化为政策合力:首先是五大政策之间的合 力,五大政策在不同阶段采取不同形式且处于不同地位,形象地说,即一个拳头的五个指头, 不同指头有长有短,只有五指形成合力方能出击有力;其次是在政策执行层面的府际合力, 包括中央与地方政府的合力,也包括地方政府之间的合力。
    中国高技术产业的成功有赖于这一“五大政策”合力作用的充分发挥,如果完全模仿美 国的市场之手,而忽视政府之手的作用,则至多只是亦步亦趋,不可能超越美国,因为中国 的市场机制现阶段尚不如美国完善。尽管此前不少学者认为美国的政策模式较为成功,并指 出美国高技术产业政策对中国的借鉴意义。然而,2010 年之后,中国高技术产业正全面超 越美国。可见,从更长时间看,中国的高技术产业政策集更值得借鉴。相比于美国,中国高 技术产业政策集有明显优势,以下仅举两点说明:首先得益于中国产业政策集的特征,美国 将主要精力放在竞争与创新政策上,如中小企业政策与亲专利(Pro-patent)政策,却忽略 了产业政策在创造产出与就业方面的作用,17这也是为什么特朗普上台后要强调制造业回归, 其根本目的仍是希望制造业就业的回归。(胡鞍钢、任皓,2017)此次金融危机后,美国重 回贸易保护主义老路,忽视了开放与创新、竞争等要素相互促进作用。中国在高技术产业产 出和出口方面均已超越美国(见表 1),且出口与创新相辅相成(见表 4)。美国高技术产业 绿色化问题更是没有得到足够重视,中国高技术产业从发展之初就处于库茨涅兹曲线的右 边,2015 年中国更是成为全球新能源汽车第一大市场。 18其次得益于中国地方政府之间学习 机制,美国当前仍面临着“美国创造,外国制造”的尴尬局面,美国本土的原始创新无法在 本土企业实现成果的转化,美国本土中小企业的创新只能靠自己独自摸索。19相比之下,中 国不同地方高新区之间的相互学习以及区内与区外企业之间的频繁互动为科技成果转化提 供了便利。


  七、结论与讨论 笔者提出产业政策集的新概念,基于一个“五大政策”合力的综合框架,分析了中国高 技术产业飞速发展及其超越美国的原因。研究表明,中国高技术产业的竞争也是日趋激烈, 市场之手的作用日渐加强;该产业从一开始就处在库茨涅兹曲线的右边,增长与绿色同步; 创新与开放也是相辅相依,中国高技术产业的发展将与世界共赢。这些成果得益于五大政策 之间的合力,以及这些政策随产业发展起步、追赶、超越阶段而不断演进。中国特有的信息 沟通机制与分权模式为地方政府高效执行中央政策提供了保障;地方之间的竞争和学习机制 更是推动高技术产业不断发展。 本文创新之处主要有四个方面:第一,通过对高技术产业发展与政策的梳理和分析,构 建了“五大政策”合力的综合分析框架,包括产业政策、竞争政策、创新政策、开放政策、 绿色政策,并从政策之间及政府之间的关系研究了如何更好发挥政策合力作用。第二,提出 了产业政策集成功与失败的评价标准,即从较长时间看,中国高技术产业是否能够赶超美国, 是否高于制造业平均增长率;从增长、竞争、创新、开放、绿色等五个方面指标来综合评价 产业政策集是否有效。 20第三,提出了高技术产业发展的生命周期分为三个阶段,即起步阶 段、追赶阶段、超越阶段,不同阶段有不同的发展特征。21第四,分析了产业政策集的具体 实施策略,即应针对不同产业、不同产业阶段实施不同的政策或政策组合。(见表 5) 特别需要做两点说明:第一,本文深入分析政府有形之手,并不意味着否定市场无形之 手,恰恰相反,成功的有形之手是能够成功促进市场发挥决定性作用,并弥补市场之不足, 两者不是对立的,而是可以统一的,只有政府与市场协调并进,才能合力促进产业更好地发 展。22第二,这一政策框架从高技术产业中提炼出来,具有一定程度的普遍性和共性,但在 分析其他产业领域时仍需要根据具体产业具体问题具体分析,形成具体政策集。 迈克尔·波特(2012)认为,生产力增长是产业政策主要目标,政策主要通过影响钻石 理论中四个关键要素来实现这一目标。23实际上,中国产业政策目标已超越这一点,更具有 包容性,如果说生产力增长是直接目标的话,实现人的全面发展则是最终目标。具体而言包 括“五大发展”目标:创新、协调、绿色、开放、共享,产业政策集通过影响这五大发展目 标来实现最终目标。创新发展、开放发展、绿色发展可由创新政策、开放政策、绿色政策直 接实现。在协调发展方面,本文强调五大政策之间的协调以及府际协调。在共享发展方面, 产业政策促进经济增长为共同富裕奠定基础,竞争政策让大中小企业共享发展机会,创新政 策为全民共同创新创业提供平台,开放政策更是在“逆全球化”背景下力推全世界各国共同 发展,绿色政策使得发展成果当代与后代人共享。 虽然中国高技术产业超过美国,但自主创新能力不强,关键核心技术对外依存度较高, 企业创新投入比例不高。虽然中国已经成为世界高技术产品出口最大国,但仍缺少世界知名 品牌,产业国际化程度不高,全球性企业不多。虽然中国高技术生产制造规模大,但与高技 术服务业融合程度不高,产业增加值率相对较低。 总之,中国在高技术制造业和服务业方面还有相当大的发展潜力,在五大发展方面还有 更大发展空间,在国际上还有更广发展市场。因此,继续实施五大政策综合框架,形成合力 作用,让市场发挥决定性作用,推动中国高技术产业更加健康快速可持续发展。
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